SSM perspektiv
Bakgrund och syfte
En central princip för dagens finansieringssystem för omhändertagandet av kärnämne och övrigt radioaktivt avfall som uppkommit vid drift och avveckling av kärnkraftverk är producentansvarsprincipen1. Ett finansieringssystem som grundas på en avgift per levererad kilowattimme till den s.k. Kärnavfallsfonden. I tillägg till fonderade medel ställer reaktorinnehavarnas moderbolag säkerheter (moderbolagsborgen) för de avgifter som ännu inte är inbetalda samt kostnader som kan uppstå på grund av oförutsedda händelser. Finansieringssystemet omfattar inte eventuella kostnader som kan uppstå efter slutlig förslutning, utan eventuellt överskott i fonden efter slutgiltig förslutning återbetalas till den tillståndshavare som fonderat medlen. I IAEA:s säkerhetsstandard SSR-5 Requirement 1: Government responsibilities framgår statens ansvar för att tydliggöra ansvarsfördelningen och säkrandet av finansiella resurser för omhändertagandet av det radioaktiva avfallet. Frågor som staten måste beakta inkluderar att definiera det juridiska, tekniska och ekonomiska ansvaret och, om nödvändigt, tillhandahålla eventuella institutionella arrangemang som kan förutses förekomma efter förslutning.
Sverige har ratificerat UNECE:s (United Nations Economic Commission for Europe) konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, den s.k. Århuskonventionen, vars syfte beskrivs i artikel 1 som:
att bidra till att skydda den rätt som var och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande skall varje part garantera rätten att få tillgång till information, allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser och rätten att få tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor i enlighet med bestämmelserna i denna konvention.
Det är därför av vikt att informationen som ligger till grund för beslut rörande ett slutförvar för radioaktivt avfall kan föras vidare in i framtiden efter att slutförvaret är slutligt förslutet. Därigenom uppfylls den del av Århuskonventionen som syftar till att främja framtida generationers rätt att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande. Informationsöverföringen kan ske på två sätt, succesivt från en generation till den nästföljande eller direkt från en generation till en framtida generation utan mänsklig interaktion. För den direkta informationsöverföringen, exempelvis att tillverka en markör eller placera dokument i ett arkiv, är det den nuvarande generationen som bär kostnaden. Den succesiva informationsöverföringen, vilket innebär att informationen förs över från en generation till den nästföljande, medför däremot att kostnaderna fördelas över generationerna.
Sverige har även ratificerat konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall den s.k. Joint Convention, vars Artikel 17 Föreskrivna åtgärder efter förslutning lyder:
Varje fördragsslutande part skall vidta lämpliga åtgärder för att, efter förslutning av en slutförvarsanläggning, säkerställa att:
i. handlingar som beskriver anläggningens förläggning, utformning och innehåll, som krävs av tillsynsorganet, bevaras,
ii. föreskrivna aktiva eller passiva kontroller, såsom övervakning eller tillträdesbegränsning utförs, om så är nödvändigt, samt
iii. om, under den tid då aktiv föreskriven kontroll pågår, ett oplanerat utsläpp av radioaktiva ämnen till omgivningen upptäcks, ingripande åtgärder skall vidtas, om så är nödvändigt.
Dessa åtgärder, varav den första sammanfaller med den ovan angivna Århuskonventionens skrivning om rätten till information, innebär likaså en kostnadsfördelning över generationerna efter förslutning. Vilket ur ett ekonomiskt och etiskt perspektiv kan ses som att nuvarande generation skjuter delar av ansvaret för slutförvarshanteringen på kommande generationer. En sådan förskjutning av ansvar längs tidsaxeln delar slutförvaring av radioaktivt avfall med många andra miljöfrågor där fördelarna företrädelsevis ligger i nutiden och nackdelarna i framtiden. Det väcker frågan i vilken utsträckning dagens samhälle vid hanteringen av långlivat farligt avfalls skjuter bördan till framtida generationer. En komplex fråga som berör såväl uppskattningar av framtida kostnader som etiska överväganden, vilket analyseras och diskuteras i rapporten.
Resultat och slutsatser
Denna rapport har bidragit med några reflektioner i frågan om vilka kostnader som kan och bör tillkomma efter förslutning av slutförvaret av använt kärnavfall. En del åtgärder kan vara lämpliga att vidta för att försäkra sig om lokalsamhällets stöd för slutförvaret, men dessa är dels ringa och kräver inte särskilda finansieringsmodeller från statens sida. Den stora utgiften som vi ser bör tillkomma efter en förslutning av slutförvaret är den långsiktiga finansieringen av en minnesinstitution. En sådan kan motiveras av tre skäl: (1) förhindra skador på framtida generationers hälsa, (2) öka självbestämmandet för framtida generationer, framför allt med avseende på möjligheten att återta bränslet, och (3) internationella åtaganden och andra politiska skäl. Vår slutsats är att även om (1) inte är tillräcklig för att motivera omfattande utgifter, så är (2) och (3) (var och en) tillräckliga för att motivera sådana utgifter. Inom den internationella litteraturen om ”handlingar, kunskap och minnen”, har fokus ofta varit på åtgärder som vidtas i samband med förslutningen, och som sedan inte kräver ytterligare kostnader, till exempel varningssymboler, skulpturer och/eller tryckt informationsmaterial. Vi har argumenterat för att dessa åtgärder inte är tillräckliga för att uppnå (2), särskilt inte med avseende på möjligheten att återta bränslet. Därför, menar vi, bör en institution som aktivt kan förvalta, översätta och förmedla handlingar, kunskap och minnen finansieras: en minnesinstitution.
Vi har även diskuterat hur länge det är rimligt att finansiera en minnesinstitution, och argumenterar för att 300 år efter förslutning är en rimlig tidsram. Utifrån denna tidsram menar vi att det inte behövs särskilda typer av finansiering för att säkerställa minnesinstitutionens resiliens. Kostnaden för en sådan institution kommer inte att vara en stor andel av statsbudgeten. Istället lyfter vi fram en rad konkreta förslag på hur en sådan institution kan utformas för att öka dess institutionella resiliens i relation till politiker och andra beslutsfattare. Slutligen ger vi även några rekommendationer som kan vara av värde för att öka minnesinstitutionens resiliens i det osannolika scenariot där statliga strukturer under en viss tid upphört att existera.
Rekommendationer
- Givet att KBS-3 fungerar som det ska, är inga kostsamma åtgärder relaterade till miljöskydd motiverade efter förslutningen av slutförvaret.
- Kostnader relaterade till civilsamhällets stöd och fortsatt forskning av relevans för slutförvaret är motiverade, även om KBS-3 fungerar som det ska.
- Kostnader relaterade till att informera framtida generationer är också motiverade.
- Endast en minnesinstitution kan med en rimlig sannolikhet överföra information till framtida generationer. Texter, bilder, symboler och annat är otillräckliga.
- Det finns huvudsakligen tre skäl (ur ett statligt perspektiv) som motiverar att en minnesinstitution bör byggas:
- Sverige har i internationella avtal och överenskommelser åtagit sig att göra det.
- Främjar framtida generationers rätt till att fatta informerade val.
- Möjliggör för framtida generationer att återanvända kärnbränslet.
- En minnesinstitution bör skapas, antingen som en självständig institution eller som en del av en liknande myndighet, som till exempel Riksarkivet.
- Minnesinstitutionen bör utformas på ett sätt så att den kan förväntas att existera i minst 300 år. För att försäkra sig om en sådan lång livslängd, har ett antal konkreta åtgärder diskuterats i denna rapport.
- Kostnaden för en sådan institution förväntas vara lägre än, men i samma storleksordning som Riksarkivet.
- Vi föreslår att minnesinstitutionen bekostas av medel från Kärnavfallsfonden
1 See for example principle 16 of the Rio Declaration on Environment and Development: National authorities should endeavour to promote the internalization of environmental costs and the use of economic instruments, taking into account the approach that the polluter should, in principle, bear the cost of pollution, with due regard to the public interest and without distorting international trade and investment.